中國走向高成本城市化 亟須彌補(bǔ)歷史欠賬
時(shí)間：2011-08-21 10:07
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無論是為應(yīng)對城市化進(jìn)程中的聚集不經(jīng)濟(jì)和外部成本，還是針對中國的高密度人口、城市可持續(xù)發(fā)展壓力和現(xiàn)代化建設(shè)要求，這些都需要城市功能和城市承載力的大幅度提升。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，其前提是對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施歷史欠賬的彌補(bǔ)，是對城市民生問題、生態(tài)環(huán)境更大的資金投入和治理投入，而這些在傳統(tǒng)的低成本城市化時(shí)期往往被忽視或回避。
基于低價(jià)工業(yè)化的特質(zhì)和要求，中國城市化進(jìn)程具有較強(qiáng)的快速低成本擴(kuò)張?zhí)卣鳎@在城市建設(shè)和改造中表現(xiàn)為貪大求快、“拈輕避重”，城市地下管網(wǎng)等配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，缺乏規(guī)劃，沒有為未來發(fā)展留下空間，城市建設(shè)呈現(xiàn)出“小馬拉大車”特征。不僅如此，在以行政手段推進(jìn)城市化進(jìn)程中，一些地方政府人為壓低城市化成本，造成城市公共服務(wù)缺失、社會(huì)保障不足，“低投入，高積累”是以犧牲民生和部分人群的利益為代價(jià)的。城市化跳躍式發(fā)展沒有兼顧城市的可持續(xù)發(fā)展能力，造成城市外表光鮮亮麗，“內(nèi)部”脆弱不堪。最近，武漢、南昌、杭州、廣州、上海、北京等地接連內(nèi)澇，暴露了中國城市化的軟肋。同時(shí)，這也預(yù)示著經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)高速增長，隨著城市人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度聚集，中國城市化低成本擴(kuò)張模式將難以持續(xù)。
中國正走向高成本城市化時(shí)代
足城市化門檻成本之后，城市化的外部成本相對于聚集效益將呈現(xiàn)出加速增長特征，特別是當(dāng)達(dá)到最優(yōu)城市規(guī)模之后。也就是說，隨著人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大量集中，聚集不經(jīng)濟(jì)開始呈現(xiàn)，一方面表現(xiàn)為通勤成本上升、住房短缺、交通擁擠、環(huán)境污染等城市問題上升，另一方面表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)支出必然要隨之不斷增加，以滿足對城市功能和城市承載力不斷提升的要求。
未來基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的高投入，大量的城市運(yùn)營支出和資源要素成本上升，意味著中國正在告別傳統(tǒng)低價(jià)工業(yè)化和城市化時(shí)期，而走向一個(gè)高成本城市化時(shí)代。所謂高成本城市化包括兩層含義：（一）與低價(jià)工業(yè)化相比，城市化是高成本的（基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障的高投入）；（二）與城市化起步階段相比，持續(xù)高速、人為推進(jìn)的城市化是高成本的。面對這一新的發(fā)展環(huán)境和約束條件，我們必須有一個(gè)全新的城市發(fā)展戰(zhàn)略，選擇新的城市化模式并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)
非自然成本是推高城市化成本主要?jiǎng)右颉?
高成本城市化可大體分為自然增長成本和非自然增長成本。城市化的自然增長成本是客觀存在、難以避免的。隨著城市化的推進(jìn)，必然表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資成本增加、管理服務(wù)成本增加、環(huán)境治理成本增加。而非自然增長成本則主要由公共政策不當(dāng)造成，這主要是由于我國城市化的政府主導(dǎo)性。具體表現(xiàn)在現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理（工業(yè)與服務(wù)業(yè)比重）、產(chǎn)業(yè)布局不合理、政策扭曲（過度干預(yù)、與民爭利）等方面。
不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間布局一方面帶來資源環(huán)境的過度消耗，另一方面造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市內(nèi)部過度集中和分布失衡，從而導(dǎo)致現(xiàn)有城區(qū)的過度擁擠與土地、生活成本飆升，成為推高城市化成本的主要原因之一。此外，地方政府過度追求“土地融資和土地城市化”目標(biāo)，扭曲了城市化價(jià)格，助推了住房價(jià)格和工資價(jià)格的上升，導(dǎo)致微觀負(fù)擔(dān)快速增加，城市化帶來的規(guī)模效率抵不過城市化帶來的高成本，直接影響到工業(yè)、服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力。
城市功能和承載力亟須提升
經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長，中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期和城市化快速發(fā)展期。目前城市人口為6.66億（2010年人口普查），其所占比重已經(jīng)接近全國總?cè)丝诘囊话耄馕吨袊鞘形{的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市化率高達(dá)70%、80%的西方發(fā)達(dá)國家的城市。此外，龐大的流動(dòng)人口（2.2億）和人口老齡化的提前到來，也給中國城市社會(huì)管理和公共服務(wù)提出更高要求。當(dāng)今城市以其強(qiáng)大的資源優(yōu)化配置功能，已成為中國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)。但不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對資源要素高強(qiáng)度投入的過度依賴，在使城市付出高昂環(huán)境代價(jià)的同時(shí)，也造成生產(chǎn)要素成本的上升。
中國的城市化不僅是一個(gè)人口城市化的過程，也是一個(gè)城市現(xiàn)代化的過程，既有與西方發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展上相似的共性，也有自身特質(zhì)。無論是為應(yīng)對城市化進(jìn)程中的聚集不經(jīng)濟(jì)和外部成本，還是針對中國的高密度人口、城市可持續(xù)發(fā)展壓力和現(xiàn)代化建設(shè)要求，這些都需要城市功能和城市承載力的大幅度提升。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，其前提是對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施歷史欠賬的彌補(bǔ)，是對城市民生問題、生態(tài)環(huán)境更大的資金投入和治理投入，而這些在傳統(tǒng)的低成本城市化時(shí)期往往被忽視或回避。
未來城市化良性發(fā)展的路徑
中國社會(huì)科學(xué)院近期公布的一份報(bào)告，對中國城市化的未來提出了嚴(yán)重警告。報(bào)告指出，我國狂飆突進(jìn)的城市化腳步即將放緩，中國將在2013年左右（預(yù)計(jì)在2011—2016年之間）結(jié)束高速城市化過程。一方面是城市化的高成本約束，另一方面是城市化穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。面對這一“二律背反”難題，我們必須尋求新的發(fā)展理念和制度安排，以低成本戰(zhàn)略推動(dòng)中國未來城市化的良性發(fā)展。
首先，必須正視中國正在進(jìn)入高成本城市化時(shí)期這一現(xiàn)實(shí)，加大投入彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬是當(dāng)務(wù)之急。
其次，相對于城市化自然增長成本，關(guān)鍵是降低非自然增長成本（調(diào)整政府不當(dāng)政策），為此需要一個(gè)全新的城市發(fā)展戰(zhàn)略，特別是城市化模式的再選擇。高成本條件下我國的城市化模式是以循序漸進(jìn)、科學(xué)發(fā)展為約束，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化為重點(diǎn)，以低成本的鄉(xiāng)城人口遷移為支撐，以政府治理創(chuàng)新為保障的城市化發(fā)展模式。
再次，政府對微觀領(lǐng)域的干預(yù)，導(dǎo)致資源配置價(jià)格的扭曲。為此，轉(zhuǎn)變政府角色，原則之一是不與民爭利（利用城市化實(shí)現(xiàn)自身財(cái)政收入最大化），之二是堅(jiān)持模糊面紗（the veil of ignorance）原則——政府政策的公平性。此外，還要變革政府管理體制，降低行政成本。
最后，要明確中央政府責(zé)任，如構(gòu)建全國性社保體系、介入保障性住房供給，這對低成本推進(jìn)城市化進(jìn)程意義重大。
【責(zé)任編輯：呂良情】
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